近期參加一個座談會，部分糧食企業(yè)反映，2024年入冬以來的高溫天氣，導致出現糧食霉變、儲備糧輪換造成價格季節(jié)性波動，以及大豆收購后銷售困難等問題。當務之急，解決問題的根本辦法是抓緊推進以糧食目標價格補貼制度為核心的糧食流通市場化改革。

糧食流通市場化改革的歷史回顧

糧食流通體制改革是經濟體制改革的重要組成部分，而糧食價格始終是糧食流通體制改革的核心問題。

改革開放前，我國實行糧食計劃收購和計劃供應的流通體制和經濟政策，簡稱糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷。

1979年開始，我國對統(tǒng)購統(tǒng)銷體制實行部分改革，大幅提高糧食收購價格，逐步減少糧食統(tǒng)購數量，恢復集市貿易，開展議購議銷，發(fā)展多渠道經營。1985年起，實行合同定購和市場收購的“雙軌制”，用合同定購取代統(tǒng)購統(tǒng)銷，農戶合同定購以外的余糧自由上市。

1992年社會主義市場經濟目標確立，糧食流通體制改革進一步加快，全國范圍內實現了糧食“購銷同價”，開始解決價格“購銷倒掛”、財政補貼等問題。

1993年底，我國陸續(xù)取消了實行多年的糧食供應票證，放開了糧食價格和購銷。在此基礎上，建立糧食儲備體系，建立糧食風險基金，加快國有糧食企業(yè)改革。1998年黨的十五屆三中全會之后，又全面推進以“三項政策、一項改革”為主的糧食流通體制改革，即實現按保護價敞開收購農民余糧、順價銷售、資金封閉運行，加快國有糧食企業(yè)改革。

2001年國務院印發(fā)《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，大幅縮小保護價的范圍。文件特別強調，當市場糧價低于糧食生產成本時，為補償糧食生產成本，并使農民得到適當收益，省級人民政府可制定收購保護價，國有糧食購銷企業(yè)和經批準入市的其他企業(yè)要按保護價敞開收購農民的余糧；當市場糧價高于保護價時，要隨行就市收購農民糧食。探索把國家財政補貼真正補給農民。

2004年《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》明確指出，2004年全面放開糧食收購市場，實現糧食購銷市場化和經營主體多元化。其基本思路是：放開購銷市場，直接補貼糧農，轉換企業(yè)機制，維護市場秩序，加強宏觀調控。

再次強調轉換糧食價格形成機制。一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成，國家在充分發(fā)揮市場機制的基礎上實行宏觀調控。

文件提出，當糧食供求發(fā)生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區(qū)實行最低收購價格。

文件要求，2004年起全面實行對種糧農民的直接補貼。糧食主產省直接補貼的糧食數量，不低于前三年平均商品量的70%。直接補貼的標準，按照能夠補償糧食生產成本并使種糧農民獲得適當收益。直接補貼資金要真正補到種糧農戶。糧食風險基金優(yōu)先用于對種糧農民的直接補貼?，F有糧食風險基金的一半用于對種糧農民直接補貼。

這里有兩個最重要的政策點，一是短缺的重點糧食品種制定最低收購價，二是全面實行對種糧農民的直接補貼。

從2004年起，我國開始實施糧食最低收購價政策，托市收購的品種從稻谷逐步拓展到小麥。2008年，開始對主產區(qū)玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。托市收購主要依托中儲糧公司進行。

此后，隨著國際市場價格逐步提高和托市收購的頻繁啟動，最低收購價實際上變成了政府定價和國家儲備企業(yè)統(tǒng)一收購，事實上又回到了多年前的國家統(tǒng)一收購。國家儲備越來越多，政府補貼的負擔日益沉重，難以持續(xù)。

因此到了2014年，中央1號文件強調完善糧食等重要農產品價格形成機制，要求繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度。啟動大豆、棉花目標價格補貼改革試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點，繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。

2016年的中央1號文件提出，率先對玉米的價格形成機制和補貼制度進行改革，取消玉米臨儲政策，實行“價補分離”。

目標價格補貼制度改革的實踐

目標價格補貼，是20世紀30年代美國總結經濟大危機教訓建立起來的、在尊重市場規(guī)律基礎上保護農民利益的一種制度。其基本內容是每五年一個周期，制定保證種糧農民最低收入的目標價格，在市場糧價低于目標價時，由政府對糧農補貼市場價與目標價的差價。市場價高于目標價時不補貼。在市場價格過低時，政府實行保護性收購。此外，對農民給予無追索貸款。價格低于最低保護價時，農民可選擇不歸還貸款，直接把糧食交給政府的抵押貸款公司。

2001年我國加入世界貿易組織，明確了農產品綠箱、黃箱補貼政策。此后數年，國家發(fā)展改革委一直在研究建立目標價格補貼制度問題。2013年棉花目標價格補貼方案出臺，在新疆率先實行。這是中國農產品流通體制改革的一個重大突破。

當時，國際市場棉花價格上漲，我們跟著漲到每噸21800元。隨后，國際市場價格連續(xù)下跌，收儲的棉花都在中儲棉倉庫里出不去，到2012年進口價降到13000元。庫存棉花每年降一個等級，還要補貼倉儲費和利息。財政不堪重負，各方要求改革的呼聲很高。

在此背景下，棉花價格和收購放開，對農民實行目標價格補貼。把目標價格降為19800元，市場價高于目標價不補貼，低于目標價給農民補貼差價。每年二月初由財政部把棉花補貼總額撥付給地方，由地方補貼到農戶。經過一段時間，棉花流通進入到正常軌道。隨后，市場棉花價格下降，地方紡織業(yè)也發(fā)展起來了。此后，東北的大豆也實行了目標價格補貼制度。

目標價格補貼制度的最大好處是，在充分發(fā)揮市場機制作用的同時保證農民基本收入，最大限度保護農民生產積極性。

在2001年和2004年國務院糧食流通體制改革的文件中都體現了這一基本原則。在2004年的文件中，特別對建立給農民直接補貼制度做了詳細規(guī)定。但也要看到，由于最低收購價的制定和保護性收購的頻繁啟動，市場機制作用未得到充分發(fā)揮。

市場化改革的迫切性日益凸顯

市場化改革的核心就是建立目標價格補貼制度。糧食霉變等問題的根本解決，也有賴于目標價格補貼制度的改革。

據中國氣象局數據，2024年11月全國平均氣溫5.1℃，較常年同期偏高1.9℃，為1961年以來歷史同期最高。我國北方大部分地區(qū)暖冬特征突出。

溫度和水分是影響霉菌生長的重要因素。霉菌利用糧食中的淀粉、脂肪、蛋白質等營養(yǎng)成分進行代謝，引起糧堆結塊、變質、腐爛。糧食霉變嚴重危害糧食數量安全和質量安全，使糧食品質和營養(yǎng)價值大幅下降，所產生的黃曲霉毒素、玉米赤霉烯酮等嚴重危害公眾身體健康和生命安全，人不能吃，也嚴禁作為飼料使用。

解決霉變的辦法就是把收獲的糧食及時烘干降低水分。但是烘干的設施嚴重不足，且烘干成本大體每市斤糧食5分錢，農民不愿意使用。原因是分散的土地承包戶與規(guī)模經營農戶的矛盾?，F在，糧食生產均已實現機械化經營。倉儲和烘干設施非常需要，但分散的土地承包戶不愿意也沒能力建設。同時，規(guī)模經營的農戶有需求也有意愿建設，但因與土地承包戶是每年簽訂一次合同，且多是春耕開始前先交錢后種地，不會有長遠打算，不會在屬于他人的承包地上建設相關設施。

解決辦法，一是引導種地農民與出租土地的農民簽訂長期合同，比如20年甚至30年的租地合同，租地價格與糧食價格掛鉤，每年由地方政府提出指導性租地價格供農民參考。雙方協(xié)商不成的由當地法院仲裁。租地合約不能修改。這樣，種糧大戶就會有穩(wěn)定的市場預期，在總經營期內權衡自建倉儲和烘干設施的必要性。二是引導農民組織專業(yè)合作社建設倉儲和烘干設施，為農民提供烘干和倉儲專業(yè)服務。

無論上述哪種做法，都需要讓農民覺得烘干后儲存待機銷售是合算的，一方面減少損失能夠增加收入，另一方面賣個好價錢能夠補償烘干成本。這就需要有穩(wěn)定的價格預期，同時又需要有強制性的手段，不烘干就不能入倉和收購。

推進糧食目標價格補貼制度改革的建議

穩(wěn)定的價格預期的形成，需要糧食流通市場化和儲備糧輪換可預期，取消糧食事實上的政府定價，規(guī)范儲備糧輪換，盡量減少非經濟因素對市場價格的影響。

正常情況下，沒有其他非市場因素干預，糧食價格應該是收獲季節(jié)最低，然后逐步上升，到新糧上市再降到年度的最低點?，F在由于保護性收購的價格過高，新糧收購價格高，沒有正常的季節(jié)差價，市場機制作用難以有效發(fā)揮。而國家儲備糧輪換，往往又在客觀上對青黃不接時的糧價產生壓力，經營者和農戶很難有一個穩(wěn)定的市場預期。

因此，我們應該繼續(xù)研究推進糧食流通市場化改革。

第一，盡快在玉米、小麥、稻谷中實行目標價格改革，保護農民生產積極性。糧食價格由市場形成，拉開季節(jié)差價，這樣農民就不用著急在新糧上市時急于出售，而可以選擇烘干后儲存起來擇機出售。

第二，對高水分的新糧實行強制性烘干，達不到規(guī)定水分不允許收購。有了市場需求，發(fā)展糧食烘干和倉儲專業(yè)服務就有了可能。

第三，所有國有糧食收儲企業(yè)都應該配套建設與儲備規(guī)模相適應的配套烘干設施，為社會提供倉儲和烘干服務。

第四，規(guī)范國家儲備糧的輪換行為，規(guī)定國家儲備糧每個月的輪換數量和投放方式，提前公開信息，讓市場消化儲備糧輪換的影響。輪入也可以考慮在市場上采購，而不是直接入市收購。最大限度減少國家儲備糧輪換對市場價格的干擾。

第五，完善最低收購價制度。政府保護性收購應該回歸到市場價格過低時，按補償農民種糧成本的原則制定。保護性收購不宜頻繁啟動。

第六，規(guī)范糧食進口行為。提高糧食進出口透明度，減少對市場價格的不正常干擾。

第七，加強對糧食供求信息的搜集和披露。美國農業(yè)部設有農業(yè)分析局，有400多名員工，搜集各個國家分品種糧食生產、消費、庫存信息，每個月作為公共產品對社會披露，引導市場價格的形成。這種做法值得我國借鑒。（畢井泉）